365备用办公室关于印发伊春市推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知

伊政办规〔2017〕11号

各县（市）、区人民政府（林业局），市政府各委、办、局，中、省直各单位，各企事业单位：

经市政府同意，现将《伊春市推进医疗联合体建设和发展实施方案》印发给你们，请认真贯彻实施。

                                               365备用办公室

                                             2017年10月25日

伊春市推进医疗联合体建设和发展实施方案

为进一步优化医疗资源结构布局，推动医疗卫生工作重心下移和资源下沉，提升基层医疗卫生服务能力，助推分级诊疗体系建设，切实解决群众看病就医问题，根据《中共中央办公厅国务院办公厅转发〈国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见〉的通知》（厅字〔2016〕36号）、《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）、《黑龙江省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见》（黑政办规〔2017〕25号）等文件要求，结合我市实际，制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想

认真落实国家和省医药卫生体制改革部署要求，立足我市经济社会和卫生计生事业发展实际，按照医疗资源分布情况和群众就医需求，不断健全医联体管理模式、运行方式和激励机制，实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变，为“健康伊春”建设提供有力支持。

（二）基本原则

1.政府主导，统筹规划。以城市和县域为重点，根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求，按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求，兼顾既往形成的合作关系，统筹规划医联体建设。

2.坚持公益，创新机制。坚持政府办医主体责任不变，切实维护和保障基本医疗卫生的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革，创新体制机制，逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍，优化资源结构布局，结合医保支付方式等改革，逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。

3.资源下沉，能力提升。以三级医院或二级医院作为牵头医院，联合区域内各级各类医院、基层医疗卫生机构共同组成医联体。在医联体内通过人才培养、技术帮扶等有效手段，让集中在城市的优质医疗资源更多下沉到基层医疗机构，不断提升基层医疗机构服务能力，办出“老百姓家门口的医院”。整合推进区域医疗资源共享，提高医疗服务整体绩效。

4.便民惠民，群众受益。坚持以人民健康为中心，逐步实现医疗质量同质化管理，强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，促进医联体建设与预防、保健相衔接，方便群众就近就医，减轻疾病负担，促进健康产业发展和经济转型升级，增强群众的获得感。

（三）工作目标

2017年，调整完善医联体制度框架，启动多种形式医联体建设，全市三级公立医院要全部参与并发挥引领作用，所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体；医联体内市、县级医院为签约居民提供优先就诊和住院服务；加强全科医生人才队伍建设，逐步形成以全科医生为主体的分级诊疗服务队伍。

到2020年，全面推进医联体建设，形成完善的医联体政策体系。各级各类医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，建立责权一致的引导机制，医联体成为服务、责任、利益、管理共同体，区域内医疗资源有效共享，基层服务能力进一步提升，形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。

二、主要任务

根据市区域卫生规划有关要求，结合伊春域内医疗资源结构与布局，林城群众医疗服务需求，充分考虑医疗机构地域分布、功能定位、服务能力、业务关系、合作意愿等因素，分区域、分层次组建医联体，推动优质医疗资源向基层流动。一般由高级别医疗机构（以下统称牵头单位）牵头，联合数家不同级别、类别的医疗机构（以下统称成员单位）组成。根据社会办医疗机构意愿，可将其纳入医联体。

（一）推进建立多种医联体模式

1.城市医联体。一是由三级公立医院为牵头单位，联合若干二级医院、社区卫生服务机构（乡镇卫生院）等，构建“3＋2＋1”方式医联体；二是由市直二级公立医院为牵头单位，联合若干区级公立医院，构建“1+X”医联体。在保持原有隶属关系、资产归属、法人地位、功能定位和财政投入渠道不变的前提下，由牵头单位负责管理与运营，对人员、资源、运行、服务等实行统一管理。在医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带开展紧密合作，形成资源共享、分工协作的管理模式，打造高效普惠、互利共赢的城市健康医疗生态体系。

2.县域医联体。一是统筹考虑医疗卫生机构的地理分布，按照便于管理的原则，建立以铁力市人民医院为牵头单位，南四局4家林业职工医院为成员单位的医联体；二是在各县（市）、区、局，由县（市）、区、局级公立医院牵头，与乡镇卫生院（社区卫生服务机构）组建医疗共同体（以下简称医共体），在保持原有法人地位、功能定位不变前提下，实行人、财、物统一管理，并与乡村一体化管理有效衔接。充分发挥县级公立医院龙头作用，形成县、乡、村三级医疗卫生机构分工协作机制，构建三级联动的县域医疗服务体系。

3.城乡医联体。在城乡之间，由城市三级公立医院牵头，在已建立的长期稳定对口支援关系基础上，通过多种方式与区域内县级医院组建医联体，衔接城乡医疗服务体系。发挥城市三级医院的管理、技术优势和县级医院的城乡纽带作用，通过向县级医院派驻管理团队和专家团队等方式，重点帮扶县级医院提升医疗服务能力水平，带动县域整体医疗服务能力提升，促进城乡基本医疗服务均等化。

4.专科医联体。根据不同区域医疗机构优势专科资源，以若干所医疗机构特色专科技术力量为支撑，充分发挥市医学会作用，以专科协作为纽带，组建区域间若干特色专科医联体，提升解决专科重大疾病的救治能力，形成补位发展模式，盘活现有医疗资源。2017年，完成妇幼保健、妇产科和精神卫生2个专科医联体建设。由市妇幼保健院为牵头单位，与各区、局医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院的产、儿科组建妇幼保健、妇产科医联体；由市精神病医院和铁力市精神病康复医院以及伊春市各社区卫生服务中心（乡镇卫生院）建立精神卫生专科医联体。

5.互联网医联体。加强伊春市医疗卫生信息化平台建设，加大智慧卫生的投入，促进优质医疗资源共享。在边远、贫困地区大力发展远程医疗协作网，开展远程医疗合作，鼓励二级、三级公立医院向基层医疗卫生机构提供远程医疗（包括远程病理诊断、远程医学影像诊断、远程监护、远程会诊、远程门诊、远程病例讨论等）、远程教学、远程培训等服务，促进资源纵向流动，提高优质医疗资源的可及性和医疗服务整体效率。

（二）完善医联体分工协作机制

1.完善医联体组织管理制度。各医联体要制定章程，明确牵头单位与其他成员单位的责任、权利、义务，统筹医联体内部机构设置和职责关系。医联体可探索在医院层次成立理事会，以牵头单位为核心成立理事会，作为医联体决策机构，实行理事会领导下的院长负责制。理事会可向成员单位派出管理人员或管理团队。完善医联体医疗质量管理等相关制度、标准和规范，提高管理效率，推动医疗服务同质化。

2.落实医疗机构功能定位。医联体建立责任共担和利益分配机制，按照《伊春市区域卫生规划（2016—2020年）》（伊政办发〔2017〕6号）、《伊春市分级诊疗工作实施方案（试行）》（伊医改办发〔2016〕5号）确定的功能定位。三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例。基层医疗卫生机构为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。鼓励村卫生室根据当地群众就医需求，加强公共卫生和健康管理服务，做好疾病预防控制工作。

3.与家庭医生签约服务融合发展。发挥牵头单位品牌效应和技术支撑作用，提高家庭医生信誉度，以高血压、糖尿病等慢性病为重点，以需求为导向，在医联体内加快推进家庭医生签约服务，2017年将所有贫困人口纳入签约服务范围，与家庭医生签约服务融合发展。发挥牵头单位品牌效应和技术支撑作用，鼓励专科医生以多种方式执业，根据需要参加家庭医生团队。以高血压、糖尿病等慢性病为重点，建立重点人群慢性病（高血压和糖尿病）患者健康管理上级医院导师制，牵引牵头医院的内科、妇科、儿科、中医医师和中级以上职称的退休临床医师，作为家庭医生在基层提供签约服务，在医联体内加快推进家庭医生签约服务，不断提高家庭医生信誉度，2017年底实现签约服务人群覆盖率达30％以上，其中重点人群（老年人、孕产妇、儿童、残疾人和高血压、糖尿病等慢性疾病患者、结核患者、严重精神障碍患者）、失独家庭分别达到60％和80％以上，贫困人口达到100％。完善家庭医生签约服务的激励补偿机制，家庭医生为签约居民提供约定的基本医疗卫生服务，按年收取服务费，由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民付费等分担。采取组合式签约服务模式，居民与家庭医生签约即视为与牵头单位建立契约服务关系，并享受相应优惠政策，通过签约引导居民在医联体内基层医疗机构首诊。在就医、转诊、用药、医保等方面对签约居民实行差异化政策：牵头单位向家庭医生开放专家号源；对签约患者简化转诊审批手续，提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务；对部分慢性病签约患者提供1个月用药量的长处方服务；对符合规定的双向转诊患者实行延伸处方政策等，方便患者就近就医，增强签约服务吸引力，引导居民自愿签约。

4.为患者提供连续性诊疗服务。建立医联体内转诊机制，重点畅通向下转诊通道，将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复，加强医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供一体化、便利化的疾病诊疗、康复、长期护理连续性服务。

（三）促进优质医疗资源上下贯通

鼓励医联体内医疗机构在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下，统筹人员调配、薪酬分配、资源共享等，建立优质医疗资源上下贯通的渠道和机制。

1.促进人力资源有序流动。统一调配医技等资源，发挥现有资源的最大使用效率。统筹薪酬分配，充分调动医务人员积极性。医联体内二级以上医院向基层医疗卫生机构派出适宜的专业技术和管理人才。医联体内，医务人员在签订帮扶或者托管协议的医疗机构内执业，不需要办理执业地点变更和执业机构备案手续。落实城市医生晋升职称前到基层医疗卫生机构服务有关规定。

2.提升基层医疗服务能力。充分发挥三级公立医院牵头引领作用，针对区域内疾病谱和重点疾病诊疗需求，派出医务人员通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，促进优质医疗资源共享和下沉基层。牵头单位下派到基层医疗卫生机构的专业技术和管理人员，通过坐诊、带教、指导以及参与行政、业务管理等多种方式，提升基层医疗卫生机构的管理和服务水平。

3.统一信息平台。加强规划设计，结合市、县、区人口健康信息平台建设，统筹推进医联体相关医院管理、医疗服务等信息平台建设，逐步实现医疗机构间健康医疗信息互联互通。完善电子健康档案数据库、电子病历数据库，为医联体整合、共享区域居民健康信息，便捷开展预约诊疗、双向转诊、健康管理、远程医疗等服务提供支撑，方便群众看病就医。加强相关专业人才的引进、培养。加强和规范远程医疗服务管理，充分发挥远程医疗作用，弥补边远贫困地区和基层医疗卫生机构优质医疗资源不足问题，为城乡居民就近提供高品质医疗服务。

4.实现资源共享。医联体内各医疗机构大型检查检验设备开放共享，鼓励在医联体内依托牵头医院建立医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、病理诊断中心、后勤服务中心等，为医联体内各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上，医联体内医疗机构间互认检查检验结果。探索在医联体内统一药品采购和管理，建立医联体内处方流动、药品共享与配送机制，方便患者就医。

（四）完善和落实保障政策

1.落实政府办医主体责任。加大基建投资支持力度，加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重症诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平，推动医联体更好地在基层发挥作用。各地政府要落实办医的领导责任、保障责任、管理责任和监督责任，落实公立医院投入政策。医联体内各医疗机构产权归属保持不变，按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。

2.发挥医保和价格政策的引导作用。充分发挥医保政策对医疗服务行为和患者就医的引导作用。对不同级别医疗机构实行差别化的医保支付政策，合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间起付线和报销比例差距，增强在基层看病就医的吸引力，引导患者有序就诊。适应双向转诊需求，完善医保工作流程，提高相关手续办理的便捷性。医保服务协议签订和医疗费用结算对象原则上仍为医疗机构。引导医联体内部形成顺畅的转诊机制，促使优质医疗资源下沉到基层。

3.完善人员保障和激励机制。按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。

4.建立与医联体相适应的绩效考核机制。强化考核和制度约束，建立医联体考核指标体系，重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，不单纯考核业务量。要将三级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，引导三级医院履行责任、完善措施，主动帮扶基层，切实发挥引领作用，引导各级各类医疗机构积极参与。考核评价结果作为医院等级评审、复核和人事任免、评优评先等重要依据，与医联体、医疗机构绩效工资总量、医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。

三、强化保障措施

（一）加强组织领导。组建医联体是深化医改、推进分级诊疗制度建设的重要载体，各县（市）、区、局及相关部门要充分认识其重要意义，切实加强组织领导，建立部门协调推进机制，完善配套政策，确保工作顺利开展。各县（市）、区、局要参照本实施方案进一步细化工作措施，出台相应建设方案，明确医联体建设目标及时间进度，制定完善管理制度并严格执行，按时、保质完成工作任务。

（二）明确部门职责。有关部门要明确分工，落实责任，加强协作，形成合力。卫生计生部门要加强对医联体的监管，会同有关部门尽快研究制定指导各类医联体建设的专项文件、技术规范，明确组织管理和分工协作制度；财政部门要按照规定落实财政补助政策；人社部门要加强医保医疗服务监管，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制；物价监管部门要完善医药价格政策。

（三）加强督导评估。各级卫生计生部门要会同有关部门建立医联体效果评估机制和绩效考核办法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，以强基层为重点，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。要坚持问题导向，防止和破解大医院垄断资源、“跑马圈地”“虹吸”基层资源、挤压社会办医空间等问题。

（四）强化宣传培训。要开展医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、形成共识。要充分发挥信息网络和公共媒体作用，加强对分级诊疗和医联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局。